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【聚焦】土地一級開發(fā)PPP項目模式之地方政策差異的法律風(fēng)險
- 分類：行業(yè)新聞
- 作者：
- 來源：中國PPP中心
- 發(fā)布時間：2017-07-13 09:36
- 訪問量：30
【概要描述】土地一級開發(fā)，是指政府根據(jù)區(qū)域總體規(guī)劃，依法通過收購等方式對土地進行收儲，對土地上的被拆遷的對象進行征地補償和拆遷安置，對土地進行平整，并進行市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)置的建設(shè)。此種土地開發(fā)行為使得土地達到出讓標(biāo)準，即成為“熟地”。在傳統(tǒng)的土地一級開發(fā)項目中，政府和企業(yè)通常采用BT模式，由政府委托企業(yè)先完成征地、拆遷及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，再由政府將土地進行出讓，按照一定比例從土地出讓金中分成作為企業(yè)
【聚焦】土地一級開發(fā)PPP項目模式之地方政策差異的法律風(fēng)險
【概要描述】土地一級開發(fā)，是指政府根據(jù)區(qū)域總體規(guī)劃，依法通過收購等方式對土地進行收儲，對土地上的被拆遷的對象進行征地補償和拆遷安置，對土地進行平整，并進行市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)置的建設(shè)。此種土地開發(fā)行為使得土地達到出讓標(biāo)準，即成為“熟地”。在傳統(tǒng)的土地一級開發(fā)項目中，政府和企業(yè)通常采用BT模式，由政府委托企業(yè)先完成征地、拆遷及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，再由政府將土地進行出讓，按照一定比例從土地出讓金中分成作為企業(yè)
- 分類：行業(yè)新聞
- 作者：
- 來源：中國PPP中心
- 發(fā)布時間：2017-07-13 09:36
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土地一級開發(fā)，是指政府根據(jù)區(qū)域總體規(guī)劃，依法通過收購等方式對土地進行收儲，對土地上的被拆遷的對象進行征地補償和拆遷安置，對土地進行平整，并進行市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)置的建設(shè)。此種土地開發(fā)行為使得土地達到出讓標(biāo)準，即成為“熟地”。在傳統(tǒng)的土地一級開發(fā)項目中，政府和企業(yè)通常采用BT模式，由政府委托企業(yè)先完成征地、拆遷及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，再由政府將土地進行出讓，按照一定比例從土地出讓金中分成作為企業(yè)投資收益。
與之相比，采用土地一級開發(fā)的PPP模式，企業(yè)不僅要完成土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施的建設(shè)工作，更重要的是對道路管廊等基礎(chǔ)設(shè)施進行運營維護，對醫(yī)院、學(xué)校、文化等公共設(shè)施進行經(jīng)營管理，并參與到土地整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、招商引資等服務(wù)性工作中。土地一級開發(fā)PPP多體現(xiàn)為城鎮(zhèn)開發(fā)項目。
由于企業(yè)參與土地一級開發(fā)PPP項目并非基于法律法規(guī)的直接授權(quán)或者強制性規(guī)定，因此各地方的政策法規(guī)必然會存在差異，這些差異會使開發(fā)企業(yè)面臨不容忽視的法律風(fēng)險。
具體而言，地方政策的差異可能使房地產(chǎn)企業(yè)參與土地一級開發(fā)時面臨以下法律風(fēng)險：
一、企業(yè)能否參與當(dāng)?shù)氐耐恋匾患夐_發(fā)?
以北京市為例，該市于2005年頒布的《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》第四條規(guī)定：“土地儲備開發(fā)堅持以政府主導(dǎo)、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構(gòu)承擔(dān)或者通過招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)(以下簡稱開發(fā)企業(yè))承擔(dān)?！痹摰胤叫苑ㄒ?guī)明確允許房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過公開招投標(biāo)的方式參與土地一級開發(fā)。
與之相對的是，長春市于2012年頒布的《長春市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱土地一級開發(fā)，是市國土資源主管部門按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。涉及國有土地及地上房屋征收的，按照有關(guān)法律執(zhí)行?！备鶕?jù)該定義，長春市的土地一級開發(fā)只能由國土資源主管部門進行，不允許房地產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)。
由此可見，企業(yè)能否參與當(dāng)?shù)氐耐恋匾患夐_發(fā)取決于當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)以及屬地化政策的規(guī)定。如果企業(yè)不在每次參與一級開發(fā)前了解當(dāng)?shù)氐囊患夐_發(fā)政策，而是想當(dāng)然地沿用既往的開發(fā)經(jīng)驗，將會使企業(yè)面臨無法參與當(dāng)?shù)匾患夐_發(fā)的巨大風(fēng)險。
二、土地一級開發(fā)項目是否符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃條件?
是否符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃條件決定了一級開發(fā)項目是否合法。如果企業(yè)在參與一級開發(fā)前不能準確了解項目應(yīng)當(dāng)符合的規(guī)劃條件，就可能面臨項目違法的法律風(fēng)險。
以成都市為例，根據(jù)該市2007年發(fā)布的《關(guān)于積極引進和規(guī)范社會資金進行一級土地整理的意見》第一條的規(guī)定：一級土地整理應(yīng)當(dāng)以土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃為依據(jù)，并符合城市、區(qū)域功能定位和經(jīng)濟社會發(fā)展要求。只有符合成都市的總體規(guī)劃條件和經(jīng)濟社會發(fā)展等要求的項目才具備合法性。
此外，實踐中還存在另一種情況，即有些地方政府會在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃還沒有編制和批準的情況下，就出于融資目的與企業(yè)合作進行土地一級開發(fā)。一旦將來城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地總體利用計劃得不到批準，該項目就將成為未獲得規(guī)劃許可的違法建設(shè)項目，企業(yè)投入的資金極有可能無法收回。
三、企業(yè)能否從土地一級開發(fā)PPP項目中獲得土地出讓分成收益?
企業(yè)的收益模式因其參與土地一級開發(fā)的程度不同而有所差異，若企業(yè)是全面而廣泛的參與，那么該項目可采取的收益模式則較豐富。例如該地塊的土地出讓金分成、產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)產(chǎn)生的稅收、土地二級開發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施運營收入等。土地一級開發(fā)PPP項目能實現(xiàn)土地整體開發(fā)、整體運營的特性，且政府在項目開發(fā)過程中大力支持，因此企業(yè)參與該類項目能帶來可觀收益，實踐中主要是土地出讓金的分成。
【例】某企業(yè)通過參與北京政府組織的公開招投標(biāo)取得了一幅地塊的一級開發(fā)權(quán)利，并最終從該地塊的土地出讓收益中分得較為豐厚的回報。有了這一成功經(jīng)驗后，該企業(yè)又根據(jù)在北京開展土地一級開發(fā)的經(jīng)驗參與了四川成都的土地一級開發(fā)。該企業(yè)也順利得取得了某地塊的一級開發(fā)權(quán)利。但是，當(dāng)該企業(yè)完成土地開發(fā)時，才了解到四川省政府發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》第二條“土地出讓收入必須全額繳入國庫，不得與開發(fā)企業(yè)分成?！钡囊?guī)定，該企業(yè)因此遭受了嚴重損失。
在上述案例中，四川省政府發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》第二條第2款規(guī)定：“土地出讓收入應(yīng)及時足額繳入地方國庫，納入地方基金預(yù)算管理。任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實行‘零地價’，甚至‘負地價’，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入?！边@一規(guī)定禁止企業(yè)從地方政府處分取土地一級開發(fā)后的出讓收入。與之相對的是，根據(jù)海南省于2006年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范企業(yè)參與土地成片開發(fā)的通知》第七條規(guī)定，企業(yè)參與土地一級開發(fā)的增值收益分成比例最高可達70%。因此，企業(yè)能否參與一級開發(fā)的收益分成以及分成的比例等問題受到當(dāng)?shù)卣叻ㄒ?guī)的約束。
另一方面，土地收益分成是否列入土地出讓支出預(yù)算也是企業(yè)獲取一級開發(fā)收益的關(guān)鍵。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》以及《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》等規(guī)定，從2007年1月1日起，各地建立土地出讓收支預(yù)決算制度，土地出讓收入要全部繳入當(dāng)?shù)貒鴰?，支出一律通過基金預(yù)算安排，未列入預(yù)算的各類項目一律不得通過土地出讓收入支出。《中華人民共和國預(yù)算法》第十三條的規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告;批準本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告;改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議;撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！币虼耍挥挟?dāng)?shù)胤秸畬⑼恋厥找娣殖闪腥胪恋爻鲎屩С鲱A(yù)算，并經(jīng)同級人大批準后，企業(yè)才能最終分得土地出讓收入。
綜上所述，土地一級開發(fā)中的地方政策差異將會使企業(yè)面臨巨大的法律風(fēng)險。如果企業(yè)在參與開發(fā)活動前未能充分了解當(dāng)?shù)氐恼叻ㄒ?guī)，準確認識各地政策法規(guī)的差異，取得政府對收益分成的擔(dān)保和承諾，那么政策風(fēng)險給開發(fā)企業(yè)造成的損失將很難通過事后彌補。因此，準確認識土地一級開發(fā)的地方政策差異及其帶來的法律風(fēng)險是開發(fā)企業(yè)順利參與土地一級開發(fā)PPP項目的第一步。
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